2010年度中欧天然林管理项目小额信贷基金监测报告

 

根据中欧天然林管理项目财政协议的要求，国家林业局天然林保护工程管理中心（以下简称天保中心）已与欧盟驻华代表团签署了《中欧天然林管理项目小额信贷资金移交协议》，将小额信贷资金所有权移交给天保中心，再由天保中心移交给各小额信贷机构，天保中心将负责此项小额信贷基金项目的监测。此次监测是在2009年专家对小额信贷基金评估的基础上，在小额信贷资金所有权移交给各小额信贷机构后，对小额信贷基金项目所进行的监测评估，监测期为2009年7月1日至2010年6月30日。

此次小额信贷项目现场监测历时近两个月，覆盖了中欧天然林管理项目小额信贷24个机构。在监测行程之前，监测人员通过回顾、理解中欧天然林管理项目财政协议、谅解备忘录（MOU）、协议备忘录（MOA）、小额信贷资金所有权移交简要协议等相关文件以及小额信贷基金操作手册，熟悉中欧天然林管理项目小额信贷基金的实施背景、目标、信贷准则是和贷款程序。另外，通过阅读和分析中欧天然林管理项目小额信贷项目评估报告以及以往的小额信贷项目监测和实地抽查报告和各小额信贷办提交国家项目办的财务报告，对各小额信贷机构的运行情况进行初步了解。

在现场监测过程中，监测人员首先在县林业局和县项目办了解全县小额信贷基金总体运行情况。对每个小额信贷机构的监测工作，主要分两个部分进行，第一部分是对小额信贷机构管理人员的访谈以及查阅相关账本、档案和资料。了解小额信贷机构能否正确实施信贷管理；小额信贷机构对资金的管理是否符合中欧小额信贷基金准则；检查现金账和会计账，对小额信贷机构的出纳员和会计员工作进行资金管理方面的监测；查阅会员申请表、连带责任小组组建表、贷款申请表、贷款协议等档案，对小额信贷机构进行贷款管理方面的监测等。第二部分是对借款客户的访问，核实小额信贷办记录与借款客户的记录是否一致，实地考察农户（职工）利用贷款实施的项目增收情况、资金的使用途径、小额信贷对农户生计的支持度、项目实施后对森林资源依赖程度的变化、村民的自治情况及对环境的影响程度等。此外，还与部分会员展开座谈，了解农户（职工）对小额信贷基金的满意程度，对管委会、监委会、联保小组的看法以及借款客户的对小额信贷的实际要求。

现场监测后，将小额信贷实施情况以及存在的问题向各小额信贷机构和县项目办进行了反馈。现场监测完成后，将收集的信息资料进行汇总分析，撰写了每个小额信贷机构运行情况的监测报告。

目前，中欧天然林管理项目小额信贷基金共有24个小额信贷机构，其中社区天然林管理协会模式19个，国有森工企业模式4个，非政府组织模式1个。到2010年6月30日止，24个小额信贷机构共有目标客户8,520人，其中社区天然林管理协会会员2,848人，国有森工企业全职职工1,715人，非政府组织目标客户3,957户。在目标客户中已有3759人贷过款（贷款女会员为2395人，占贷款总人数的63.71%），占目标客户的44.12%，其中社区天然林管理协会贷款会员1,646人，国有森工企业贷款职工706人，非政府组织贷款客户1,407人。

中欧天然林管理项目小额信贷基金19个社区天然林管理协会成立时即采用投票的方式由会员选举产生了管理委员会和监督委员会，管理委员会成员和监督委员会成员基本由原村干部担任。现场监测情况表明各社区天然林管理协会组织机构建全，人员稳定。这主要是因为两委会依托于村委会这一组织由农户选举产生，在农户中具有一定的威信，另外，由于日常管理的展开，在对农户的管理中也积累了一定的经验，有利于小额信贷工作的开展。

各森工企业小额信贷项目都设有办公室，由小额信贷办公室负责具体执行，办公室一般设有4名工作人员，包括主任、会计、出纳和信贷员各一名，桃源洞和杉木河林场小额信贷办公室由林场管理人员兼职，而夹金山和霸王岭林业局一般由职工全职担任。桃源洞国有林场小额信贷办公室还设有监督委员会，由林场全体职工选举人员担任，这种组织机构形式与社区天然林管理协会模式相近。在这4个项目区中，桃源洞林场和杉木河林场由于林区管辖面积相对较小，职工相对较少，林场主任、会计、出纳等管理人员的事情不多，小额信贷项目由林场领导直接负责，而夹金山林业局和霸王岭林业局相对管辖面积广，职工较多，对于小额信贷项目林业局领导不直接管理，而是交由林场职工管理。现场监测表明，森工企业模式各小额信贷机构依托森工企业自身较为规范的管理制度和较高的职工素质，组织管理较为规范。

昌江农户自立服务社现在共有员工5人，其中一名主任、一名出纳、一名会计和两名信贷员。此次监测发现，昌江农户自立服务社的人员流动比较大。自从服务社成立至今，服务社主任先后换过五人，也就是说平均年换一个主任，目前在昌江农户自立服务社中，只有现任的主任是从始至今的员工，另外几位员工的工作时间都不长。由于工作时间短、工作经验不足，势必造成组织运营效率的降低。工作人员流动速度快会导致服务社人员结构的不稳定。同时，由于培训的缺位，新员工的成长速度会较慢。

中欧天然林管理项目24个小额信贷机构共累计拨款为14,803,000元，其中贷款本金13,469,000元、操作经费1,334,000元。相比前次评估中贷款本金和操作经费没完全到位的情况，至此次监测时，各小额信贷机构项目资金已全部到位。

 表9.1 小额信贷资金总体拨付情况统计表             

至2010年6月底，24个小额信贷机构累计贷款总笔数为8,772笔，共计金额为33,231,700元，已收回到期贷款6955笔，总计金额24,942,930元，未还贷款笔数为1816笔，共计金额82,879,300元，其中逾期贷款金额为36,134元。注销一笔，金额为840元。小额信贷机构资金使用情况如下表：

表9.2 不同操作模式的小额信贷机构资金使用情况

小额信贷机构的可持续发展能力主要从操作自负盈亏率和年度资金周转次数来衡量，操作自负盈亏率越大，年度资金周转次数越多，表明小额信贷机构盈利能力越强，可持续发展能力越强。

1）经营自负盈亏率

2009年7月至2010年6月，24个小额信贷机构总金融收入为736,037.29元，总操作费用为663,504.67，操作自负盈亏率为110.93%。其中社区天然林管理协会模式的19项目村金融收入总计为188,428.89元，操作费用为152,001元，操作自负盈亏率为123.97%。国有森工企业模式4个小额信贷机构的金融收入总计为132,945.8元，操作费用为117,289.94元，操作自负盈亏率为113.35%。1个非政府组织模式即昌江农户自立服务社的金融收入为414,663.2元，操作费用为234,046.29元，总金融成本为160,167.48元，操作自负盈亏率为105.19%。不同操作模式的经营自负盈亏率如表9.3所示:

表9.3 不同操作模式各小额信贷机构自负盈亏情况统计表     

从表9.3以及现场监测的情况来看，三种模式都实现了操作上的盈亏平衡，其中操作自负盈亏率最高的是社区天然林管理协会模式，为123.97%，其次是国有森式企业模式，为113.35%，最低的是非政府组织模式，为105.2%。整体上看，小额信贷基金项目的操作自负盈亏率为110.93%，实现了盈亏平衡。在24个小额信贷机构中，已有16个小额信贷机构实现了盈亏平衡，占所有小额信贷机构的66.67%。其中社区天然林管理协会模式的19项目村，除卡木、老村、李家、杉木河、中寨、星火这6个村外，其余13个村实现了盈亏平衡，占此种模式的68.5%。在未实现盈亏平衡的6个项目村中，老村、李家、杉木河和星火这4个村主要是由于协会启动时间不长，购置了很多办公用品、支付交通费用并花费了较多会计和出纳的培训等相关费用，从而使得操作费用较高，而贷款的利息还未收回，但随着时间的推移，这4个村只要保证按时还款，加快资金周转速度，操作上的自负盈亏是能够做到的。但卡木村和中寨村这两个村的社区天然林管理协会没能实现自负盈亏平衡的最主要原因是贷款本金太少，每年的利息收入较少，卡木村的贷款本金只有110,000元，中寨村贷款本金只有50,000万元。从监测当中了解到这两个项目村虽然目前都在正常运转，但困难较大，若保证按时还款，加快资金周转速度，减少操作费用，操作上的自负盈亏还是有可能做到的。国有森工企业模式的4个企业中，有夹金山和霸王岭这2个国有森工企业实现了盈亏平衡，占此种模式的50%。非政府组织模式的1个小额信贷机构也实现了盈亏平衡。24个小额信贷机构中，操作自负盈亏率最高的是皮坑村天然林管理协会，为582.06%，最低的是老村天然林管理协会，为22.23%。从监测当中了解到，各小额信贷机构的操作费用并不高而利息不低，只要保证按时还款率，加快资金周转速度，各小额信贷机构操作上的自负盈亏是能够做到的。

2）年度资金周转率

影响信贷收入的另一个重要因素是资金周转速度。周转快，意味着资金利用率高，在保证还款的情况下，收入就高，可持续发展能力就越强。24个小额信贷机构2009年7月1日至2010年6月30日这个年度共发放贷款金额13,489,900元，贷款本金13,469,000元，年度资金周转率为100.1%，年资金周转约为1次，资金周转速度一般，还有待提高。不同操作模式的年度资金周率如表9.4所示:

   表9.4不同操作模式各小额信贷机构年度资金周转率统计表

从表9.4及现场监测的情况来看，三种模式中，年度资金周转最快的是国有森工企业模式，为1.16，其次是非政府组织模式，为1.11，周转最慢的为社区天然林管理协会模式，为0.85，年周转次数小于1次，资金周转率有待提高。目前，在24个小额信贷机构中，年度资金周转次数大于1次的只有11个，占所有小额信贷机构的45.83%。其中社区天然林管理协会模式的19项目村，只有7个村年资金周转次数大于1次，占此种模式的36.84%。国有森工企业模式的4个企业中，有3个资金周转率大于1，占此种模式的75%。非政府组织模式小额信贷机构资金周转率大于1。在24个小额信贷机构中，资金周转快的是杉木河国有林场，为1.77次，年度资金周转最慢的是老村，仅为0.38。总体上来看，小额信贷基金项目年度资金周转次数约为1次，资金周转率虽然不低，但仍有待提高。

根据现有的数据分析，各小额信贷机构的情况说明，这三种操作模式是可以实现自负盈亏、自我可持续发展，同时服务于广大客户（农民或职工），满足他们发展生产的资金需求，至少是一部分需求。实现这一目标的关键是看管理班子的经营管理理念和管理目标。

依据调查的情况与各小额信贷机构的年度财务报告，不同操作模式的小额信贷机构放贷的基本信息如下表：

表9.5 不同操作模式各小额信贷机构放贷基本情况

 

表9.6不同操作模式各小额信贷机构业绩评价指标

机构	覆盖面			财务状况
	覆盖率 （相对覆盖面）	累计 覆盖面	覆盖面深度	风险 贷款率	贷款 注销率	资金 利用率	经营自负 盈亏率
青石岗	22.60	37.30	4500.00	0	0	98.00	363.00
南流村	25.30	70.10	5022.72	0	0	60.50	426.34
皮坑村	27.00	74.50	3756.75	0	0	87.90	582.00
平湖村	35.50	48.40	5227.28	0	0	100.00	197.14
上洞村	41.90	79.80	4423.08	0	0	100.00	133.00
下坪村	30.30	43.70	4268.29	0	0	97.20	175.92
卡木村	19.10	32.10	3250.00	0	0	48.50	82.30
老村	81.80	81.80	1602.56	0	0	10.000	22.23
李家村	33.10	39.30	5836.21	0	0	71.22	48.60
杉木河	3.10	38.70	6333.33	0	0	9.84	42.10
青江村	49.30	72.60	3375.00	0	0	97.20	143.00
若笔村	29.20	56.90	5118.42	0	0	81.60	155.30
苏村	29.10	86.00	3680.00	0	0	100.00	200.70
向兴村	36.50	58.70	3672.00	0	0	92.90	259.00
新江村	75.40	81.40	2011.23	0	0	58.10	205.70
星火村	45.20	78.50	2857.14	0	0	39.60	62.30
永和村	31.90	73.90	6022.73	0	0	94.60	150.90
自兴村	44.60	97.30	3306.00	0	0	78.40	181.00
中寨村	15.40	76.90	8333.33	0	0	100.00	64.50
天然林管理协会模式	32.48	57.79	3875.78	0	0	68.68	123.97
桃源洞	18.60	27.50	7229.17	0	0	68.40	60.40
杉木河	46.70	49.60	8174.60	0	0	63.70	52.80
夹金山	38.20	58.40	3425.74	0.43	0	98.40	134.80
霸王岭	13.50	32.70	6969.16	0.56	0	79.30	140.60
森工企业模式	24.49	41.17	5475.48	0.31	0	77.71	113.35
非政府组织模式	11.90	35.60	5102.19	1.20	0.04	45.25	105.2
平均	21.31	44.12	4563.84	0.44	0.01	61.44	110.93

由表9.6和监测了解的情况来看，三种模式的小额信贷机构覆盖面和财务状况都较好，至2010年6月30日止，相对覆盖面和累计覆盖面最高的是社区天然林管理协会模式，分别为32.48和57.79，其次是国有森工企业模式，分别为24.49和41.17，最低的是非政府组织模式，分别为11.9和35.6。但随着时间的推移，各种模式的覆盖面将会逐步增加。在24个小额信贷机构中，累计覆盖面最广的是自兴村社区天然林管理协会，为97.30，最小的是卡木村社区天然林管理协会，为32.10。总体上来，小额信贷基金项目相对覆盖面为21.31，累计覆盖面为44.12，覆盖面还不广，须扩大贷款覆盖面，以满足更多农户贷款的需求。

覆盖面深度用平均贷款余额表示，在三种模式中，国有森工企业模式平均贷款余额最大，为5475.48元，其次是非政府组织模式，为5102.19元，最少的是社区天然林管理协会模式，为3875.78元，从中可以看出森工企业的职工对贷款的需求额度最大。24个小额信贷机构中，覆盖面深度最大的是中寨村社天然林管理协会，为8333.33元，最小的是新江村天然林管理协会，为2011.23元。总体上来看，小额信贷基金项目平均贷款额度为4563.84元，额度适中，既满足了农户对资金的需求，也能减少贷款额度过大所带来的还款风险，但是随着农民收入的增加和物价的上涨，农户对小额贷款的额度和期限的需求都有增加的趋势。

从业绩指标来看，三种模式的还贷情况都很好。最好的是社区天然林管理协会模式，它的风险贷款率和贷款注销率都为0，表明还贷情况非常好。其次是森工企业模式，其风险贷款率为0.31，贷款注销率为0，风险贷款率极低。非政府组织模式的风险贷款率和贷款注销率也分别只有1.2和0.01，表明还贷情况良好。总体上来看，小额信贷基金项目风险贷款率为0.44，贷款注销率为0.01，风险贷款率很低，还贷情况良好。从资金利用率来看，最高的是森工企业模式，为77.71，其次是社区天然林管理协会模式，为68.68，最低的是非政府组织模式，为45.25，但这三者相差不大，在24个小额信贷机构中平湖、上洞、老村、苏村、中寨这些项目村的资金利用率都达到了100，而资金利用率最低的杉木河天然管理协会才为9.84。总体上来看，小额信贷基金项目资金利用率为61.44，资金利用率有待提高。

此次监测是在2009年专家对小额信贷基金评估的基础上，在小额信贷资金所有权移交给各小额信贷机构后，对小额信贷基金项目所进行的监测评估。在此次监测过程中发现的问题有的是一直存在，而没有改进，有的是在运行过程中出现的新问题，这些问题的存在，一定程度上阻碍了小额信贷基金项目的顺利运行。

监委会没有正确行使其监督职责是多次小额信贷基金的评估和检查过程中发现的问题，此次监测中，两委会成员分工不明的现象依然存在。按照《社区天然林管理协会章程》（以下简称《章程》）的规定，管委会的职责应是管理协会的日常工作，主要是贷款的审批、发放和回收，监委会的主要职责是监督管委会按照《章程》和《手册》工作。但是在实际工作中，社区的天然林管理两委会成员基本上没有这样分工，贷款发放和回收等工作两委会的每一个工作人员都要参与，对此访问的协会管理人员的解释是，收放贷款和贷款利息收取的工作量很大，光靠管委会成员忙不过来。这样，监委会实际上与管委会的工作没有什么区分，监委会的监督作用也就不复存在。其原因可能有以下几个方面：首先，农民也许并没有意识到监委会的重要性；其次，由于两委会成员基本由村干部担任，而监委会成员比管委会成员普遍级别低，使监督难度加大；再者，由于是同一个村，为熟人社会，相互比较了解，正式的监管对于他们来讲似乎没有必要，而且彼此碍于情面，较少监管。

1） 森工企业集合投资现象依然存在

过去的评估显示，在四川夹金山林业局，职工贷款集中使用用于生态旅游服务，如果集合投资项目的失败，可能影响到职工的按时还款，进而对小额信贷基金运行产生影响。此次监测表明，集合投资的现象依然存在，四川省夹金山林业局甚至违反操作手册的规定，于2010年9月16日一次性贷给其所属的夹金新寨宾馆90000元，贷款期限是3年，以用于生态旅游服务。由于近年旅游市场行情稳定，职工的旅游收入逐步增长，贷款职工都能顺利还款。但试想如果投资项目失败，夹金山林业局真的会扣缴职工的工资来偿还小额贷款吗？如果这样做会影响职工生活乃至生产，会有什么后果？集合投资的风险到底有多大，可能需要实践检验，因此，对于集体投资项目的评价，还得继续观察和监测。

2） 联保小组的作用有待加强

联保小组是小额贷款的担保形式，联保小组的基本作用有两个：一是预审小组成员的借款申请，一致同意后交给协会管委会；二是对小组成员借款都承担连带偿还责任。在过去对小额信贷基金的评估中发现联保小组虽然在贷款申请预审和互相担保方面也发挥了一定的作用，但是，联保小组也存在小组成员相互之间不熟悉、贷款协议书上联保小组成员签字笔迹为同一人所为的问题。在此次监测过程中，在访问的农户中，各会员对自己联保小组成员都比较熟悉，但同一人签字的行为依然存在，比如在检查中发现，在青石岗村、南流村、皮坑村、上洞村、老村、青江村、若笔村、苏村、新江村、中寨村的一些贷款协议书上，联保小组成员签字的笔迹仍为一个人所签，且没有印手印。小组成员贷款是否经过了其他成员讨论同意不得而知，如果答案是否定的，这样的小组就难以发挥上述两个作用。因此，在监测时，我们指出这样做可能产生的严重后果，考虑到部分农民不识字，签字可代签，但一定要本人按手印。

1） 贷款发放与回收程序不规范

依据《手册》规定，发放贷款应在放款会上进行，并制定了放款会的程序。历次的检查和评估显示，各社区天然林管理协会实际上并没有召开相关会议，贷款批准后，贷款一般是农户到协会办公室取，或者由两委会成员或本村民小组的人给带回来。各森工企业，由于各林区面积广，职工居住分散，主要是由各工区负责人将贷款发送至贷款职工手中，或者由职工到小额信贷办公室领取。此次监测发现各小额信贷机构依然没有召开相关的会议，主要是由于客户住居分散且都忙于工作，难以同时把大家召集在一起开会。对于贷款的知情权和监督权主要是通过财务报表公开等其他途径加以解决，我们认为，采用这种方式在一定程度上能够解决贷款的透明度。

《手册》同样规定了还本付息会议，也就是说，还款须在这个会议上还。《手册》这样规定，是为了公开贷款和还款信息，保证广大会员的知情权和监督权，使协会在会员的监督下做到公平、公正、公开，健康运作。但是，历次的检查和评估显示，实际还款也没有会议，而是由借款户直接到协会办公室还，更多的是由两委会成员到户收取。此次监测显示，还款会议仍然没有召开过。手册规定还息是每月一次，但实际上，各村根据自己的具体情况做法不一，一般是两个月或一个季度收取一次，在19个项目村中，只有青江村和若笔村是每月收取利息一次。而湖南永顺县的老村和杉木河村由于地处偏僻的水库移民山区，农户居住分散，而且山高路陡，交通十分不方便，这两个村天然林管理协会更多的是利用发放退耕还林、生态公益林以及库区移民等相关补偿款时一并收取小额信贷的利息和本金，因此利息是一次性收取。

2） 逾期和拖欠还款现象仍然存在

过去的评估显示，有贷款客户（主要是社区天然林管理协会会员和森工企业职工）因各种原因未能按时还款，但这些逾期欠款虽然最后都已还款，但没有收取相应的罚息，在财务报告中也没有体现。此次监测发现，仍有逾期现象的存在，调查发现，有贷款户因家人生病、外出打工、或者忘记还款日期等原因未能按时还款，但这些逾期还款一般只要不超过一星期，不会收取罚息，因此在财务报表上也不会体现。针对这个问题，我们要求各小额信贷机构管理人员加强以贷款的管理，提前通知贷款客户及时还贷，对于逾期还款客户，如果没有申请延期，必须得收取相应罚金。

3） 社区天然林管理协会的工作会议与档案保存还须完善

按照协会章程规定，各协会应该定期组织召开会员大会等会议，对会员大会和管委会会议应进行记录和保留会议记录，并保管协会的所有文件、财务会计档案等。过去的评估显示各社区天然林管理协会没有工作会议记录，档案管理也不规范，有的甚至没做现金账。而此次现场监测表明情况有所改进，但问题依然存在。依据调查了解，各社区天然林管理协会的会员大会只在协会成立时召开过，以后就没有召开过会员大会，平常召开的更多的是管委会和监委会会议，或者是由各小组长参与的扩大代表会议。除卡木村和星火村之外，其它各村都做有相关会议记录（青江村、苏村、向兴村、新江村、永和村管委会主任说有做会议记录，但因没有带来协会办公室，我们没看到）。协会的农户贷款申请表、农户贷款协议、相关账薄等相关档案各协会都保存完整，填写基本规范。

4） 社区天然林管理协会财会管理能力及财会人员能力薄弱

财务管理是小额信贷管理的核心内容之一，相比森工企业模式和非政府组织模式可以依托各单位的财务管理部门来说，社区天然林管理协会人员的财务管理能力、财务纪律和严肃性的观念都有待提高。过去的评估发现了很多财务上的漏洞，特别是出纳的现金管理不规范，不做现金日记账，不及时将资金存入银行等行为较为突出。此次监测表明，这些现象已经改过，在检查中没有发现财务管理上的漏洞，协会的贷款管理与现金管理基本符合小额信贷基金操作准则，但是我们在检查帐簿时发现除下坪村、青江村以及永和村外，其它各村天然林管理协会的会计和出纳在记错账时，采用涂改液或直接在原数据上修改，我们要求以后要用划线更正法修改。

在监测中发现，以前各社区天然林管理协会的季度财务报表和年度财务报表都是在县项目办小额信贷人员的帮助下完成的，社区天然林管理协会财务管理人员很难单独完成。从目前各社区天然林管理协会财务管理人员的业务能力实际情况出发，要完成季度财务报表和年度财务报表都存在一定的困难，更不用说计算测评业绩指标和制作损益表和资产负债表等相关财务报表了。因此，加强对管理人员尤其是财务人员的培训是当务之急。

针对小额信贷基金存在的问题，在监测的过程中主要着手从以下几个方面加以解决：

第一，规范了小额信贷机构财务报表。目前，各小额信贷机构制定的财务报表有季度财务报表和年度财务报表，财务报表是反映小额信贷基金运行状况的重要材料。从现场监测来看，森工企业模式和非政府组织模式依托各单位的财务管理部门，都能按要求完成这两种财务报表。但在19个社区天然林管理协会模式中，只有炎陵县社区天然林管理协会的财务报表按要求完成，其它各地区的社区然林管理协会的财务报表都没能按要求做好，四川省宝兴县的各天然林管理协会的财务报表是按照中国的会计年度做的，而湖南省永顺县和四川省松潘县这两个地区的社区天然林管理协会连基本的借贷信息报告都没填写，更不用说制作财务报表了。在此次监测过程中，对于没有按要求完成财务报表的部分社区天然林管理协会，在项目办和监测专家的指导下按国家项目办要求的财务报告年度（2009.7.1～2010.6.30）完成了财务报表，同时要求各小额信贷机构以后的财务报表都要按照国家项目办要求的会计年度按时完成并上交县项目办。

此次监测，不仅收集完成了各小额信贷机构的财务报表，同时还指导各小额信贷机构管理人员填写借贷款信息报告，计算业绩评价指标，在此基础上完成了24个小额信贷机构（非政府组织模式、森工企业模式和各社区天然林管理协会模式）的业绩指标测算。因此，监测的过程也是对各小额信贷机构管理人员进行财务培训的过程，一定程度上帮助他们提高财务管理能力，增强财务纪律和严肃性的观念。

第二，规范了各小额信贷机构放贷程序，促进小额信贷机构有序运行。随着项目的展开以及中欧项目办的解散，各小额信贷管理人员开始有些松懈，有的甚至认为小额信贷工作已经结束，对小额信贷工作的热情也逐渐消减，部分小额信贷机构信贷程序不按《小额信贷基金操作手册》进行，这一点在社区天然林管理协会最为突出。比如炎陵县的上洞村，发现在最近贷出两批资金的农户贷款协议上，农户及联保小组成员的签字很多为同一人所签且没有按手印，借款的用途也没有填写，贷款人的生产活动对环境影响的评估也有出错的地方，如在评价栏里写了项目对环境有负面影响而管委会又允许发放贷款这样低级性的错误。在永顺县老村天然林管理协会农户贷款协议上，发现部分协议管会会主任都没有签字，但已经发放了贷款。在监测过程中，对于不严格按《操作手册》要求运行的小额信贷机构给予了指正，并要求县项目办加强监督和管理，以保证小额信贷基金有序运行。

第三，增强了当地群众对小额信贷项目本质的了解。此次现场监测的环节之一就是对借款客户的访问。在监测过程中，我们不仅访问了借款客户，还走访了部分非借款客户，就小额信贷相关话题同当地群众展开讨论。通过对村民的走访与讨论，增强了当地群众对小额信贷项目本质的了解。在这次现场监测以及同社区天然林管理协会的会员讨论中，我们反复宣传和强调小额信贷项目的本质是要依靠农民自己管理自己，社区天然林管理协会是一个自治组织，每个会员都是其中的一员，让原来通过政府主导下的发展模式，转变为通过农民自治下的发展模式，摆脱过去以往完全依赖政府开展的工作方式。因此，大家都应该积极主动参与进来，让属于自己的小额信贷基金顺利运行，为农户的生计做出贡献。

第四，对各小额信贷机构存在的问题提出相应改进建议。随着小额信贷项目的展开，各小额信贷机构面临的实际问题也越来越多，有些问题是历来就有，比如两委会分工不明、财务管理粗放、逾期还款者没有申请延期等，对这些不利于小额信贷基金持续发展的问题我们都指出来，并提出相应的改进建议。同时，也对各小额信贷机构管理人员提出的问题给予相应的解答，比如在对湖南省炎陵县下坪村天然林管理协会监测过程中，管委会对小额信贷机构的盈余资金利用问题产生了疑问，不知是否可以将盈余的资金用于村里的公益事业，如修路等，我们认为从小额信贷项目的宗旨上看是可行的，但是，具体实施时建议应该先召开会员大会，通过全体会员的讨论和表决以决定盈余资金的使用。另外，我们也将其它一些基层小额信贷机构好的经验及做法向其它机构进行宣传，提示他们可以根据自己的实际情况有选择地运用，或者在此基础上通过改良创新出自己的做法，以提高小额信贷工作的效率。例如，有些基层小额信贷机构发放贷款、收取本金和利息等工作固定在每月的某一天。这样做，一方面让客户形成了一个固定印象，知道这天可以去办理业务，提高了工作效率；另一方面，减少了管委会人员的工作量，降低了工作成本。这样的东西宣传下去应该对小额信贷工作起积极的作用。

社区天然林管理协会的两委会成员基本由村干部兼任，由村干部兼任有以下个好处：一是群众对村干部比较信任，有利于小额信贷工作的开展，这也符合小额信贷项目自治的原则。因为现在的村干部都是由村民直接选举产生的，在村民中有一定的威信。如果村干部在项目里工作干得不好，也会影响到他下一届村干部的选举；二是在目前小额信贷项目中两委会成员的报酬较低情况下，由村干部兼任，能降低协会的运作开支。在监测中发现两委会成员的报酬都较低，一般管委会成员大多为100元/月，监委会成员为70元/月，如果不是兼职，很少有人愿意担任两委会职务。但由村干部兼任也存在着几个问题，最主要就是村干部换届之后，还能否担任协会职务？理论上天然林管理协会与村委会无任何关系，但实际上，若失去了村委干部的职务，在协会工作也很难开展，这必然影响到协会健康有序的发展。在对四川省宝兴县小额信贷基金监测时，恰好遇到村委会换届选举，部分村委成员在换届后也同时考虑辞去协会的工作。另外，村干部村里事情较多，能否还有更多的精力管理协会工作？在监测中，就有永顺县李家村的两委会成员因村里任务繁重，有一批应于今年九月份收回的贷款因两委会人员都忙于村里人口普查、农村合作医疗保险的收取等工作而没有收取。

小额信贷基金操作手册规定，每位借款人单笔贷款额度第一笔不超过2000元，第二笔不超过7000元，第三笔不超过10000元，而且以10000元为最高限，2010年后又修改为3000元、5000元、7000元；贷款期限最短为4个月，最长不超过1年。在兼顾到满足农民（森工企业职工）的贷款需求和控制信贷风险，以前的评估表明贷款额度是适合的。但是，此次监测表明，近年来，随着农民收入的增加和生产资料价格和物价的上涨，农户对小额贷款的额度和期限都有增加的要求，要求增加贷款额度和期限是两委会成员和农户普遍反映的一个问题。单笔贷款额度增大虽然能发挥资金的使用效率，但势必减少能够得到贷款的农户的数量。因此，怎样处理资金的使用效率和兼顾大多数农户的利益是小额信贷面临的一个新问题。

目前，19个社区天然林管理协会和4个国有森工企业收取的利率是月0.75%，合计年度9%，昌江农户自利服务社按照客户的等级收取不同的利息率，一级客户的年利率为18%，二级以上客户贷款的年利率为16.8%。一般当地农村信用合作社对农户的贷款利率为月0.7%左右，略低于协会的，所以在历次评估检查中，都反映了借贷利息较高的问题。在此次对四川省宝兴县小额信贷基金监测过程中发现，宝兴县为了鼓励村民贷款发展生产，每年县林业局都拿出一部分资金补贴农户贷款利息，返还额度为利息总额的30%，所以农民贷款实际支付利率为6%左右，低于当地信用社的利率，因此，农户都愿意从协会贷款。而宝兴县夹金山林业局小额信贷机构从2010年开始以降低利息的方式鼓励职工贷款发展生产，现在职工贷款利率为合计年度5%。一种采取还返利息的形式，一种是直接降低利息的形式，不管采取哪种形式，只要能保证小额信贷机构的正常运作开支，这两种形式都有利于鼓励农民（职工）贷款发展生产。

小额信贷项目实施区域地处天然林保护区，经济不发达，有的属于国家级贫困地区，每年国家和地方政府都有扶贫项目在这些地区实施，导致少部分农户混淆了“小额信贷”与“扶贫资金”。在还款的问题上，此次监测过程中出现了一种新的现象，管委会成员反映，少部分农户认为欧盟专家走后贷款不要还了，我们强调小额信贷将会持续下去，一定要求借款农户按时还款。现在还有小额信贷现场监测，如果没有的话，又会发生怎样的情况不好说。

从总体上看，24个小额信贷机构的运营状况很好，效果明显，达到了小额信贷基金设立的总体目标，小额信贷基金三种操作模式基本上都是成功的，同时，在监测过程中，也发现了一些需要解决和探讨的问题。

24个小额信贷机构都在各自的区域内得到了群众和职工广泛的认可和较高的认知度，为项目区的客户提供了信贷机会和另一借款渠道。开展并扩大了有利于环境可持续发展的创收活动，增加了农户的收入，降低了农户对森林的依赖程度。一定程度上提高了项目区干部、农民，特别是妇女的素质和能力，增强了农户自我管理，自我发展的意识，同时也促进了99365365工程，提高了林区和农村的可持续发展能力。

24个小额信贷机构在各自的范围内实施正确的信贷管理，放贷基本能及时收回，逾期贷款率仅为0.44%，远低于规定的5%的风险水平。因为人员难以集中的原因，部分小额信贷机构虽然没有按时定期召开会员大会，但管理人员和会员或职工代表经常开会讨论相关事情，相关记录和档案都保存完整，填写较为规范。各机构的管理人员都有较高的工作热情，财务管理人员的财务纪律和严肃性观念都较好，但是，财务管理能力、专业知识和技能有待提高，特别是社区天然林管理协会模式的管理人员。在监测中我们没有发现严重的财务管理上的漏洞，协会的贷款管理与现金管理都符合小额信贷基金操作准则。从总体各项监测指标来看，森工企业模式目前运营状态是最好的。主要是其依托森工企业自身较为规范的管理制度和较高的职工素质，因此，管理较为规范。其次是社区天然林管理协会模式，我们认为这主要依托于村委会这一组织由农户选举产生，在农户中具有一定的威信，另外，由于日常管理的展开，在对农户的管理中积累了一定的经验。而且，上述两种模式对客户的还贷有较强的约束与制约手段，因此，对小额信贷的管理产生了积极的作用。再次是非政府组织模式，主要是这种模式是在完全市场经济这一模式下展开的，完全依靠小额信贷机构自身管理能力，缺乏上述两种模式特有的对客户的还贷约束与制约手段。

从监测调查的情况看，小额信贷产品基本上能够满足农民的需要，但是，由于贷款本金总额的限制以及管理人员能力等因素的制约，贷款额度、期限和还款办法等还不能完全适应农民需要，这是在此次监测中客户普遍反映最多的一个问题。我们对此的解释是：由于是试点工作，要考虑到没有试点的社区和单位之间产生的收入差距，如果小额信贷能够全面铺开的话，这一话题才有探讨的余地。因此，目前，各小额信贷机构应该根据各自的特点，把工作的重点放在贷款的便利性和灵活性方面加以重点考虑。

虽然各小额信贷机构和管理人员对小额信贷都表现出很高的热情和投入，工作也认真负责，但是共同问题主要有以下几个：一是管理人员专业知识和能力不足，特别是社区天然林管理协会的财务管理人员，小额信贷机构很少有信贷业务的财务分析。二是随着项目的开展以及中欧项目办的解散，各小额信贷管理人员开始有些松懈，对小额信贷工作也热情也逐渐消减，在监测中对《手册》中规定的制度执行程序进行指正时，有些地方的管理人员认为没有必要这样做，只要我们自己了解就可以了等这样的观念出现，这不利于小额信贷管理的规范性和可持续发展。三是各小额信贷机构的内部监管有待加强，透明度不高。特别是社区天然林管理协会模式，由于是熟人社会，相互比较了解，正式的监管对于他们来讲似乎没有必要，而且彼此碍于情面，较少监管。

中欧天然林管理项目的三种小额信贷模式各具特点，均符合当地环境下目标人群的特点和需要，总体上看，设计都有其合理性，与天然林管理项目的总目标是一致的，也是对实现这些目标的有益促进。从中国现实的国情来说，社区天然林管理模式和森工企业管理模式是现阶段行之有效的经营模式，这两种模式有效的前提是产权的明晰和管理制度的透明、公正和公开。但从市场经济制度建立的角度来说，非政府组织模式应该是小额信贷发展的方向，这种模式的可持续性发展的条件是其盈利性。

对于社区天然林管理协会模式小额信贷来说，主要的问题可能是其内部治理结构的完善、外部有效监管的加强以及财务管理人员业务能力的提升。对于森工企业模式，主要的问题可能是处理好小额信贷部门在林业局系统内的定位、职能和人员安排以及集合投资的问题。对于非政府组织模式来说，主要的问题可能是放贷资金的安全、资金使用成本和人员能力建设等问题。

从《中欧天然林小额信贷项目小额信贷资金所有权移交简要协议》中的规定看，项目设计的组织管理结构分为国家项目办、省项目办和县项目办三级管理机构，并明确规定了各自的权利与责任。但从实际运行情况看，起主要作用的是国家项目办和县项目办。但是，在小额信贷有关的协议中，规定了县项目办的权力与责任，但没有规定给予其进行监管和服务的配套资金，因此，县项目办缺乏监管和服务的动力。调查发现，在实际运作中，国家项目办与各县小额信贷办之间在空间上相距较远，在实际执行上至少离不开县级项目管理单位和人员。县项目办对村小额信贷机构的管理半径最短，可以比较及时获得相关信息，便于服务管理。

县级项目办是天然林小额信贷项目管理和服务的基层枢纽，承上启下，是小额信贷能否顺利发展的关键环节之一。如果县级项目办能力不强，管理服务不到位，国家级项目办有再好的政策和方法也难以落实下去。本次现场监测所发现的问题中有一些是显而易见的，如财务管理不统一、不规范的问题，如果县项目办负责任地严格监督，应该可以查出来并及时进行指正加以规范，必要时还可以进行相关培训。但是，为什么没有及时开展这些工作呢？这与县级项目办人员的积极性密切相关。所以，一方面县项目办应该加强对小额信贷机构的监督和服务，另一方面，国家级项目办应该在规定完成相应任务的前提下，考虑给县项目办人员给予一定的补贴，以调动起县林业局干部的积极性，增加他们对基层小额信贷机构的监督和服务。

小额信贷机构基层管理人员良好的专业能力是业务健康发展的基本前提，小额信贷的目标是要使农民增收受益，这就需要农民有好的经营项目，而管理人员良好的素质和能力可以起到带头示范和推广作用。目前各小额信贷机构运作时间都不长，最长不过4年，还没有出现较大的问题，工作人员也都在尽职尽力，应该抓住这个时期尽快完善落实规章制度和运营机制，稳定队伍，提高他们的能力，以利于项目的长期可持续发展。从现场监测过程来看，各森工企业模式的小额信贷机构管理人员业务能力和技能都较强，县项目办可以利用各地森工企业财会人员和管理人员工作能力的优势对当地社区小额信贷机构财会人员和管理人员进行指导乃至培训，同时，还可加强交流，相互促进，共同发展。

相比非政府组织模式只贷款给妇女而言，社区天然林管理协会模式的妇女参与度较低（国有森工企业由于其工作条件的特殊性，女性职工本来较少），实现提高妇女能力和地位的目标还有待努力实现。

社区天然林管理协会其宗旨应该是农民自我管理的自治组织，信息的公开透明是保持公信力的基本前提。目前，我们监测到的协会都没有制度化的公示制度，尽管《手册》和《章程》都要求了一些公布信息的机制，但是在实践中落实得不够好。村民基本不知道信贷资金的运行状况，不详细做会议记录，不公布管理和借还贷人等信息，要了解的话必须来协会查账或查记录，但会员一般不愿意这样做。这样长期下去的结果可能会造成黑箱操作，时间长了，就可能成为一堆扯不清的烂账和出现产生少数强势群体受益等负面结果。

在四川夹金山林业局，职工贷款集中使用，用于生态旅游服务。夹金山林业局小额信贷机构甚至违反操作手册的规定，于2010年9月16日一次性贷给其所属的夹金新寨宾馆90000元，贷款期限是3年，以用于生态旅游服务。这种方式以及其他的将贷款集中用于同一用途的方式，虽然可能较好地发挥资金支持作用，但同时也使风险过度集中，“将鸡蛋放在了一个篮子里”。应该充分考虑这种贷款方式所面临的风险，制定化解的措施。

中欧天然林管理项目下的三种小额信贷模式取得了初步的成功，摸索出了一些经验，可以在实践的基础上总结和提升，并将现有的项目点作为示范点，在全国范围内，特别是具备条件的天然林保护区内乃至集体林区推广，解决长期以来各级政府主导下的林业投资模式低效率的问题，如林业投资被层层截留，真正用到农户林业生产经营的资金不多；林业投资被用于地方干部的寻租；无偿的林业投资农户往往不注重使用效率，浪费现象十分严重等。小额信贷的示范与推广的前提是一定要解决部分干部中不相信农民能够做好管理工作的观念，从这次中欧天然林小额信贷项目现场监测的情况看，在信息公开透明、工作公平公正的条件下，农民是能够做到自我管理自我约束的，关键是要加强地方政府的监管力度。

小额信贷刚刚开始运作，最长的不过4年，出现很多的问题都是正常的。既然协会符合农民的利益，符合人与自然和谐发展的共同利益，就应该支持，帮助其健康发展下去。而且，提高农民经济合作的组织化程度也是中国政府的政策和发展趋势。但是也应该看到，现有的小额信贷还处在刚刚萌芽的发展阶段，各种问题在各种条件下还可能会产生，有的甚至会威胁到小额信贷发展，应该引起足够的重视。比如说，现在各县项目办的官员担心，在国家项目办撤销和5年的小额信贷监测完成后，如何保证各小额信贷机构的有效运行和这部分集体财产的安全，谁来填补监管的空白，值得研究。我们建议，在5年监测结束前，应该在备忘录里请县项目办代为管理，规定好县项目办的责任、义务与权利，同时也应该防止县项目办对各小额信贷机构管理的不正当干涉和集体财产的侵害，促进小额信贷项目的可持续发展。

 

2011年1月