国家森林 保护森林资源的有效模式

国家森林：保护森林资源的有效模式

唐芳林

　　国家森林一般是指由国家林业主管部门直接行使管理职责的国有森林，长期甚至永久作为国家的生态屏障和实现自然资源可持续利用的土地空间。

　　建立专门的国家森林，由专门的国家林业机构直接行使所有权，有利于利用国家意志和力量来确保重要的森林资源受到保护管理，体现全民所有森林资源的公益性；同时，对于保护和永续利用重要森林资源、确保生态安全、储备战略性木材资源具有重要意义。

　　可供借鉴的国际经验

　　现代以来，许多国家都设置了国家森林这种土地保护和管理类型，作为重要的国土生态安全屏障和重要资源的储备地。在这些国家，国家森林成为了自然保护地不可或缺的重要组成部分，在生态保护和森林资源可持续利用方面发挥着不可替代的作用。

　　在美国，国家森林是指由联邦政府直接管理的国有森林，主要包括两部分：一是1905年建立的由农业部林务局负责管理的国家森林，包括分布于40多个州和美国属地的135处森林和草地，总面积大约78万平方公里；二是1916年在国土资源部下设的国家公园管理局，负责管理59个国家公园，所涵盖的绝大部分也是森林和草地。人们在国家森林可以露营、骑车、登山、攀岩，有的地方还可以垂钓和狩猎。如今，国家森林不仅为美国人民提供清洁的水源、空气， 储存碳汇，为工业和社区提供木材、矿产、石油和天然气等资源，还发挥着巨大的社会效益，成为民众的绿色公共财产。

　　芬兰35%的森林属于国有，主要承担生态、文化、社会和经济四重职责：1.由于包括各种具有代表性的栖息地，国家森林的保护区被当作自然遗产进行保护，同时采取各种措施管理和修复濒临灭绝物种的栖息地，促进恢复其自然特征。2.国有林地上的很多自然保护遗址属于文化遗产，呈现古代芬兰生计状况，包括建筑工艺以及人与自然的关系，具有重要的文化历史价值。3.森林生态旅游休闲、徒步服务等业务可以为当地提供大量就业机会；此外，林务局还为社会提供志愿者活动、为学生提供实训学习机会，并举办森林游览和专题讨论会。4.除了以工资、税收、采购和报酬的方式分配给不同主体，净利润交付给国家外，国家森林的间接经济影响也十分可观，包括游客的健康收益、狩猎和捕鱼活动创造的收入、休闲和野外活动创造的收入等。

　　在巴西，国家森林是一种可持续利用的保护地，主要目的是在各种限制下对森林进行开发利用，要求至少保留50%的原生森林、保护沿水道和陡峭斜坡的森林等。目前，有超过10%的亚马逊热带雨林被作为国家森林加以保护。

　　全民共享的重要手段

　　我国的森林资源产权分为国有和集体两种。目前，对于集体林，已经通过集体林权制度改革明确；而对于全民所有的国有林，产权人还不够清晰。根据生态环境监管体制改革的要求，亟须设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。森林资源作为重要的自然资源，统一确权登记、统一行使用途管制和生态修复职责势在必行。

　　事实上，中国目前已经具备建立国家森林体系的良好基础，这就是国有林区和国家重点公益林。

　　生态公益林是指以保护和改善人类生存环境、维护生态平衡、保存种质资源、科学实验、森林旅游、国土安保等需要为主要经营目的的林地，主要提供公益性、社会性产品或服务。国家级公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的重要公益林。目前，一些公益林已经被划入自然保护地，但大部分尚未被纳入。大型国有林区正在明确由国家林业和草原局代行自然资源产权所有人职责，国家重点公益林则已被纳入国家生态补偿和管理范畴。停止天然林商业性采伐，就是把生态价值高的森林纳入保护，以实现森林生态系统的生态服务功能和资源可持续利用。

　　国有林区和国家重点公益林都符合国家森林的特征，可以进一步明确其法律地位，由国家林业主管部门直接管理，作为自然保护地体系的主要组成部分，共同构建国土生态空间安全骨架。这也是构建国土空间开发保护制度和完善主体功能区配套政策的具体举措，对生态文明建设具有重要而深远的历史性意义。

　　资源条件和有力保障

　　根据《第八次全国森林资源清查结果报告》（2013年），中国的森林覆盖率为21.63%，森林面积达20769万公顷，天然林面积达12184万公顷，其中权属为国有的森林面积达9384万公顷。随着天然林保护工程和大规模国土绿化行动的继续开展，森林资源还将不断增长。因此，在林木权属、林地起源等方面，中国已具备建立国家森林的良好资源条件。

　　目前，绝大部分天然林已经纳入自然保护区并作为国家公益林进行保护，没有进入自然保护地的天然林和部分人工林也被纳入地方事权的公益林进行管理。管理机构完善，人力资源充足，经费投入渠道稳定，法制体系初步建立，再加上完善的人才培养、科技支撑、政策保障、灾害防治等基础条件，这些都为国家森林的建设提供了强有力保障。

　　国家森林一般应该是国有林，但国有林不一定要全部纳入国家森林来管理，部分已经纳入自然保护地得到有效管理的森林和部分适合由地方政府实施管理的森林，可以不纳入国家森林来管理。在国有林区、国有林场、国家公益林、国家木材安全储备林等基础上，建议通过“多规合一”和自然资源产权登记等工作，把尚未纳入国家公园、自然保护区等可靠自然保护地的重要森林资源，都纳入国家森林管理，与国家公园、自然保护区等一道构成完善的自然保护地体系，作为国家的绿色基础设施永久保护、永续利用。在现阶段的国务院机构改革方案中，国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子，统一行使生态保护和修复职责，确有必要。待空间规划完成后、产权登记结束、合理划分职责职能后，可以考虑将两个部门分设，分别实施自然生态系统保护和退化生态统修复职责。下一步，要严格保护自然保护地和国家森林，放开人工林经营，下放一般性森林的管理权限，调动地方积极性；同时加快社会资本进入林业行业，成立专业化投资公司和服务企业，推动国土绿化和林业产业发展。

　　建立国家森林是一项复杂的系统工程，需要深入的研究和完善的顶层设计。令人欣慰的是，在推进生态文明体制机制建设的大好形势下，我国建立国家森林的条件已基本具备。

　　（作者：唐芳林，系国家林业和草原局昆明勘察设计院院长）

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　　现代林业的使命变迁

　　传统意义上的“林业”是以满足木材和林产品供给为主要目的的行业，具有明显的产业特征。20世纪50年代末，我国专门成立“森林工业部”生产木材，为国家经济建设作出了特殊贡献。

　　1998年，我国启动天然林保护工程，此举标志着中国林业进入了新的发展阶段。“发达的林业产业体系和完备的林业生态体系”的提法把产业和生态并重，我国开始实行“公益林”和“商品林”分类经营。

　　随着时代发展，林业后来又成为以生态保护为主的事业，提供生态产品的需求和功能越发迫切。进入21世纪以后，随着中国的经济快速发展，生态环境问题凸显，人们对美好生态环境的需要不断增长，森林保护成为全民共识，“绿水青山就是金山银山”的重要理念深入人心，标志着中国林业发展进入新时代。

　　尽管林业提供林产品的功能仍然是刚性需求，但其主要是通过人工商品林、经济林和进口林产品来实现。鉴于生态环境无法进口，天然林因此被赋予了生态保护的重任；同时，扩大森林面积、提升森林质量、增强生态服务功能也成为中国林业最重要的使命。